O Brasil ainda mantém desigualdades no acesso à renda, resultado da exclusão do período pós-abolição, que deu origem a disparidades que persistem até hoje. Nesse contexto, o sistema tributário não é neutro, sobrecarregando quem tem menos. No Brasil, quem tem menos também é definido por cor e gênero.
Recentemente, iniciativas da sociedade civil têm se articulado em torno da reparação e da justiça econômica, conduzindo ações de conscientização, manifestos e mobilizações por meio de abaixo-assinados, pressionando a Câmara dos Deputados e o Senado Federal para endereçarem as distorções de um sistema tributário que perpetua desigualdades históricas e, assim, convocar à mudança.
O Ibirapitanga conversou com Eliane Barbosa da Conceição, professora do curso de Administração Pública da Unilab — Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira, com sede no Ceará, Doutora em Administração pela FGV-EAESP — Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas e diretora da Plataforma JUSTA. Nesta entrevista, Conceição comentou os caminhos possíveis para manter o tema na agenda pública, bem como abordou os desafios e as oportunidades de transformar essas ideias em políticas públicas concretas, além de contextualizar as estratégias adotadas pelos movimentos negros para levar e sustentar a pauta da reparação no centro da reforma tributária.
Instituto Ibirapitanga: Recentemente, organizações da sociedade civil, movimentos sociais, sindicatos e cidadãs e cidadãos comprometidas/os com a justiça fiscal denunciaram, por meio de um manifesto, as distorções do sistema tributário atual. Entre as reivindicações apresentadas está acabar com a regressividade do sistema tributário. O que faz com que o nosso sistema seja regressivo?
Eliane Barbosa da Conceição: Essa pergunta pode ser respondida de forma bem simples ou um pouco mais complexa. Vamos primeiro ao modo simples: uma política regressiva é aquela que resulta em agravamento das condições de vida dos grupos sociais mais vulneráveis, aumentando ou mantendo os privilégios do topo da pirâmide. Então é isso o que atualmente ocorre com a nossa política tributária, ela exige proporcionalmente mais dos grupos sociais que compõem a base da pirâmide e das classes trabalhadoras do que daqueles que estão no topo que, em grande parte, vivem do rentismo e não do retorno do trabalho.
Podemos tornar a resposta mais completa, explicitando como o complexo sistema tributário brasileiro gera efeitos tão danosos para o tecido social do país. No Brasil temos uma pluralidade de tributos — que se dividem em cinco espécies (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios) — alguns de competência da União, outros dos Estados e outros dos Municípios. Tais tributos podem ser classificados de diferentes formas, mas, para explicar a questão da regressividade, é adequado considerar se são diretos ou indiretos. Os indiretos incidem sobre o consumo, enquanto os diretos recaem sobre a renda e o patrimônio.
Os tributos indiretos têm uma vocação à regressividade, pois incidem de igual modo, num valor fixo, para pobres e para ricos. Neste caso, o tributo está embutido no preço dos produtos. Ao comprar determinado bem, todos os consumidores pagarão o mesmo valor relativo à exação tributária. Se uma pessoa em condição de rua comprar um quilo de arroz e a pessoa mais rica do país comprar aquele mesmo produto, todas as duas pagarão o tributo de igual forma e valor.
Aqui está o primeiro problema do nosso sistema tributário: as estatísticas oficiais apontam que cerca de 55% de tudo que o Brasil arrecada vem dos tributos indiretos. Nos países da OCDE, segundo dados divulgados em 2023 no relatório Revenue Statistics, a arrecadação sobre o consumo fica na média de aproximadamente 32%. É grande a diferença para o padrão brasileiro.
Já os tributos diretos têm propensão à progressividade, mas, no Brasil, o modo como estão instituídos, os levam, muitas das vezes, a produzirem um efeito regressivo. Como exemplo, podemos citar o Imposto Renda, alvo do citado Manifesto por uma Tributação Justa e Reparadora.
Em teoria, Imposto sobre Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), como a CF/88 formalmente o chama (art. 153, III) figura como o principal instrumento para o alcance da justiça fiscal. Assume, desta forma, um papel fundamental para a redução das desigualdades sociais e a ampliação da equidade tributária.
Tal supremacia se sustenta em dois pressupostos: primeiro o de que um imposto geral e universal sobre a renda oportuniza uma ação eficiente do poder público no sentido de graduar o tributo de acordo com a capacidade econômica dos contribuintes. Decorre daí que as pessoas no topo da pirâmide social devem contribuir com uma parcela maior de tributos. Outro pressuposto que ancora a suposta propensão do IR à justiça social é aquele que emana do princípio da utilidade marginal decrescente dos rendimentos, segundo o qual uma tributação justa implica uma carga tributária mais alta para os que têm rendimentos mais elevados, já que, para eles, um acréscimo na renda pessoal, apresenta pouco impacto no bem-estar. O que significa dizer que eles não têm acréscimo na qualidade de vida quando pagam tributos subestimados, como o fazem hoje. Diferentemente do que ocorreria com as classes populares, que se passarem a pagar tributos mais justos — com a redução da taxação —, experimentarão um acréscimo na satisfação, uma vez que poderão consumir mais bens e serviços necessários à reprodução da vida. Apesar de tais pressupostos teóricos, na prática o Imposto de Renda apresenta apenas certa progressividade — ainda assim, muito aquém do ideal — para trabalhadores com rendimentos mensais brutos de até 30 salários mínimos. A partir desse ponto, torna-se regressivo. Ou seja, assim como os tributos indiretos, o IR, um imposto direto, também exerce menor impacto sobre o topo da pirâmide. Mais grave ainda: incide de forma mais pesada sobre os rendimentos do trabalho, enquanto alivia a carga dos rendimentos de capital.
No Brasil, o IR tem um potencial de crescimento no topo. Nos países da OCDE o imposto de renda tem peso de aproximadamente 34% no total arrecadado, no Brasil esse percentual cai para cerca de 24%. Por isso são necessárias medidas como as propostas pelo PL 1.087/2025, que estabelece uma alíquota mínima para a tributação dos altos rendimentos. Com isso frisamos que a superação da regressividade do sistema tributário brasileiro requer medidas em duas direções: (1) alívio da carga para os estratos sociais médio e baixos; e (2) aumento da carga para o topo da pirâmide. O casamento dessas duas medidas pode trazer mudanças significativas para o sistema e deixar legados para que possamos avançar na luta por reformas mais profundas.
Instituto Ibirapitanga: Em seu livro “Tributação Justa, Reparação Histórica”, você afirma que a população negra – especialmente mulheres negras e pobres na base da pirâmide – é quem proporcionalmente mais paga tributos no Brasil. Como a regressividade da carga tributária, que recai mais sobre o consumo do que sobre renda e patrimônio, contribui para aprofundar as desigualdades raciais históricas no país?
Eliane Barbosa da Conceição: Para nossa análise e proposição, partimos do pressuposto de que o lugar que a população negra hoje ocupa na sociedade brasileira é consequência de um histórico de alienação, exploração, exclusão, e abandono a que foi submetida no pós-abolição.
Compreendemos que, como propõe o historiador e cientista político Charles Tilly (1998), em sua obra Durable Inequality, as relações desiguais duradouras entre grupos sociais, em que um é discriminado e outro favorecido, produzem efeitos diretos e indiretos na vida dos que as experienciam — mas não apenas isso. Compreendemos que os efeitos indiretos, tanto positivos quanto negativos, se estendem às gerações futuras. Quando negativos, reduzem suas oportunidades de emancipação pelo legado de limitações que marcaram as vidas das gerações anteriores. Quando positivos, potencializam a emancipação e realizações humanas.
Os efeitos diretos são os vivenciados pelas pessoas em seu tempo de vida. Emergem como resultado da falta de oportunidade sociais, políticas e econômicas que experimentam, manifestando-se de diferentes formas, como: inanição, analfabetismo, potencialidades desperdiçadas, pobreza e falta de consciência política.
Sabemos que, desde a primeira metade do século XIX até quase metade do seguinte, diversas leis dificultaram ou impediram o acesso da população negra às escolas, à participação política e à propriedade ou posse de terra. Leis restringiram inclusive o direito à expressão artística, cultural e religiosa. Tais interdições negaram ao grupo de pessoas negras diretamente envolvidas a oportunidade de emancipação humana e profissional.
As limitações pessoais, derivadas desse regime de castração, não se extinguiram com o final da vida daquelas pessoas. Elas se reproduziram em seus descendentes. As privações sofridas pelos pais se acumulam em desvantagens que reduzem as possibilidades de filhas e filhos, gerando um ciclo vicioso, que permanece ativado, multiplicando-se de geração em geração. Cristalizam-se em desigualdades persistentes, difíceis de serem superadas, pois além de restringirem as subjetividades, limitam o desabrochar de potencialidades e habilidades, limitam a capacidade de produzir riqueza. E, para entrar mais diretamente na resposta a sua questão, essa desigualdade durável limita a capacidade econômica dos indivíduos.
Sem acúmulo patrimonial, sem herança, muitas vezes com formação profissional insuficiente e com a responsabilidade de cuidar dos ascendentes e descendentes, uma pessoa negra, com o histórico acima – e aqui deixo de fora a parcela negra das classes média alta e alta – pode manifestar que tipo de riqueza material? Qual é a sua capacidade econômica? Essa é a questão.
Em sua maioria, a população negra ainda precisa construir um patrimônio, tanto material como imaterial, mínimo para que possa sobreviver com decência. Neste cenário, ao mesmo tempo em que é importante encontrar formas mais equânimes para a tributação, uma vez que a compreendemos como um fator positivo da vida em sociedade, não há espaço para o pagamento de tributos do modo como fazemos hoje, sob pena de que sejam ofendidos os princípios do não confisco e aquele de garantia do mínimo existencial. O Princípio do não confisco é a garantia constitucional de que a carga tributária não recaia de maneira esmagadora sobre o contribuinte, impedindo-lhe de realizar as despesas necessárias para prover a sua vida de modo satisfatório. Ou seja, é a garantia de que a tributação será razoável e de que a Administração não irá utilizar os tributos para violar o direito de propriedade do contribuinte.
Já a garantia do mínimo existencial assegura o direito fundamental a um conjunto básico de bens e serviços indispensáveis para uma vida digna, incluindo alimentação, moradia, saúde e educação. Com seus atuais rendimentos brutos mensais, a população negra consegue incorrer em tais despesas? Como então ainda pagam tributos?
Instituto Ibirapitanga: O livro também propõe um “encontro de contas” entre a dívida histórica do Estado brasileiro com a população negra e a obrigação dos cidadãos de pagar tributos. Considerando a complexidade de transformar essa ideia em ação concreta e a resistência histórica à pauta da reparação, quais você identifica como os principais desafios práticos e políticos e possibilidades de avanço para que esse conceito se torne uma política pública efetiva?
Eliane Barbosa da Conceição: No livro, que se afirma um ensaio teórico, a ideia foi trazer o tema para discussão e, de alguma forma, provocar a sociedade para pensar e propor algo possível de ser realizado. Antes de falarmos sobre os desafios, é importante destacar o que é uma tributação reparadora. Da minha parte, compreendo que os imposto diretos, como o imposto de renda da pessoa física (IRPF), possam se concretizar como instrumentos de reparação.
Estamos realizando a pesquisa “Um século de Imposto de Renda no Brasil: desafios para a justiça fiscal (1924-2024)”. O projeto ainda está em fase inicial, mas já contamos com alguns resultados parciais que indicam que, no passado, esse imposto chegou a apresentar características mais progressivas: as faixas de renda eram mais numerosas, as alíquotas da base e das faixas intermediárias eram mais baixas e, em contrapartida, as alíquotas do topo eram significativamente mais altas.
O Sindifisco Nacional vem realizando levantamentos que apontam para o fato de que o tributo vem ficando cada vez mais regressivo. Em 2023, o estudo revelou que servidores públicos, profissionais da área da saúde, assistentes sociais, professores, entre outros, pagam uma alíquota de IRPF proporcionalmente mais elevada do que muitos milionários. Uma tributação verdadeiramente progressiva é o alicerce para a construção de um sistema tributário reparador. A progressividade efetiva constitui seu requisito fundamental.
Devemos questionar, assim, o que significa uma progressividade efetiva. No caso do Imposto de Renda, consideramos que a progressividade se estabelece em função do rendimento mensal dos indivíduos. Quanto mais alto o total da renda mensal –
que pode incluir rendimentos do trabalho e do capital – mais alta seria a alíquota de IR aplicada. Assim desenhado, está implícito que a renda é tomada como um hábil aferidor da capacidade contributiva.
É justamente isso que o projeto Tributação Justa, Reparação Histórica questiona. Se no passado a renda foi considerada o principal aferidor da capacidade contributiva — diante da dificuldade prática de mensurar o patrimônio real de cada cidadão —, hoje esse limite já foi superado. Com os avanços da revolução tecnológica, os governos têm, ou podem ter, acesso a informações abrangentes sobre o patrimônio total dos indivíduos, contemplando não apenas o fluxo mensal de renda, mas também o estoque de ativos.
Uma tributação efetivamente progressiva deveria necessariamente considerar a real capacidade econômica das pessoas, considerando o estoque de ativos das classes do topo, e resguardando o mínimo existencial, para as classes populares. O mínimo existencial é aquele conjunto básico de bens e direitos fundamentais, como saúde, alimentação, moradia e educação, necessários para garantir a dignidade humana e uma existência digna. Deriva do princípio da dignidade da pessoa humana e está previsto na Constituição, assegurando que o indivíduo tenha os recursos materiais mínimos para viver com qualidade.
A sua definição e aplicação visam proteger o cidadão contra a pobreza e o superendividamento, garantindo-lhe o acesso a condições essenciais para a sua sobrevivência.
Um sistema tributário que desconsidera as necessidades básicas da população torna-se confiscatório. É o que ocorre hoje no Brasil: embora a Constituição assegure que a carga tributária não deva recair de forma esmagadora sobre o contribuinte, na prática é isso o que ocorre. Cidadãos com rendimentos médios e médios-baixos, em geral, não conseguem acessar determinado conjunto de bens e direitos e, mesmo assim, acabam pagando impostos desproporcionalmente mais altos.
Um sistema tributário que reunisse tais características — isto é, que aferisse a real capacidade econômica dos contribuintes, assegurasse o mínimo existencial e respeitasse o princípio do não confisco — assumiria um caráter reparador. Esse caráter pode ser aprofundado ao incorporar, no desenho de tributos específicos, considerações sobre o histórico dos grupos sociais que contribuem.
Quais, então, são os desafios para a implementação de uma tributação reparadora? Em primeiro lugar, realizar uma verdadeira reforma tributária no Brasil. Em segundo, eleger parlamentares que representem de fato a população e tenham compromisso com o interesse público. E, por fim, mobilizar a sociedade — primeiro nas ruas e depois nas redes sociais — para pressionar governo e legislativo em favor dessa causa.
Nos últimos dois anos, a sociedade brasileira tem acompanhado a dificuldade de realizar reformas nesse sistema. Vale observar que a chamada reforma da tributação sobre o consumo (2023) e a atual mini-reforma da tributação da renda poderiam ser mais bem classificadas como ajustes, por diversas razões que poderei detalhar em outra oportunidade. Mesmo assim, é importante analisar as dificuldades enfrentadas.
Instituto Ibirapitanga: Considerando a necessidade de diálogo com os movimentos negros para buscar alternativas viáveis e meios de pressão, quais são os próximos passos e estratégias que o projeto Tributação Justa, Reparação Histórica planeja adotar para manter o tema na agenda pública e garantir que as discussões sobre reparação sejam incorporadas de forma mais aprofundada nas futuras fases da reforma tributária no Brasil?
Eliane Barbosa da Conceição: Em consonância com o que temos desenvolvido desde o início do projeto, nosso objetivo é, em parceria com os movimentos negros e de mulheres negras, mobilizar e contribuir para o desenvolvimento de competências e habilidades dos atores e atrizes de tais movimentos sociais e sindicais, para que que possam atuar de forma mais eficaz e qualificada nos debates e disputas sobre justiça fiscal e econômica, e nos processos de transformações estruturais que visem uma mudança efetiva na sociedade brasileira. A finalidade é contribuir com a fixação do tema na agenda política do país, como também na dos movimentos sociais. Para isso, buscamos desenvolver projetos nas seguintes linhas de atuação:
(i) Vinculação dos temas justiça fiscal e reparação por meio de pesquisas e produção de conhecimento para a criação de conteúdos informativos, como relatórios, cartilhas, ebooks, vídeos (curta-metragens, depoimentos, documentários) podcasts, infográficos e outros, conteúdo para mídias digitais;
(ii) Implementação de um programa amplo de educação e cidadania fiscal em perspectiva histórica, enfatizando os fatores internos e externos que concorreram para a consolidação da atual política fiscal com sua faceta tão perversa. A finalidade é contribuir para a formação de uma consciência fiscal crítica e o engajamento dos atores sociais, compreendendo que isso implica o reconhecimento de uma política fiscal progressiva, mas também afirmativa e reparadora para as maiorias sociais historicamente excluídas;
(iii) Organização e participação de seminários, ciclo de debates, rodas de conversas com o objetivo de ampliar o debate público, buscando popularizar a discussão sobre o tema da justiça fiscal e reparação;
(iv) Articulação (incidência e mobilização) com atores nacionais e internacionais de diferentes campos (governamental, legislativo, academia, terceiro setor nacional e internacional) para o fortalecimento da agenda.
Compreendemos que, como ocorreu ao longo da história, a vontade popular é o maior limite aos poderes de tributar e de utilizar os recursos públicos. Sabemos que estamos diante de um cenário desafiador, diante das transformações que as sociedades contemporâneas enfrentam nos últimos 40 anos e das múltiplas crises sociais e ambientais que se apresentam — fatores que têm reduzido as possibilidades de emancipação da população em geral, e da base da pirâmide em especial. No plano doméstico, não é diferente: os desafios que emergem como resultado das contrarreformas e do desmonte do sistema de proteção social são agravados pela histórica desigualdade racial que marca o país.
Ao mesmo tempo, compreendemos que a persecução de objetivos como os propostos pelo projeto Tributação Justa, Reparação Histórica, é um caminho para o engajamento social e a participação cidadã em ações concretas que gerem resultados visíveis e promovam o aprendizado contínuo em práticas sustentáveis e de justiça social.
